东莞各镇街村组如何均衡发展？找准症结精准帮扶

　　改革开放以来，得益于得天独厚的区位优势，以及“一镇一品”的产业格局，东莞经济得以迅猛崛起。然而，近年来，在创新驱动的新进程中，各镇街间发展不平衡的问题日益凸显：东莞既培育了长期占据中国千强镇榜单前列的虎门、长安等明星镇街，也存在企石、洪梅、石排等欠发达镇街；在村（社区）一级，东莞既有乌沙等经济实力雄厚的社区，也存在着上洞等经济薄弱的村组。一组统计数据揭开了东莞经济发展中存在的不均衡性：全市GDP最高的镇街为447亿元，最低的镇街为51亿元，两者相差近9倍。与此同时，不同镇街的村组，以及同一镇街里的不同村组之间，也存在着发展差距。这是东莞在高水平崛起的征途中，无法绕开的重点难题。

 

　　由东莞市农委办牵头组织调研的《关于加大统筹发展力度促进全市均衡发展的调研报告》（以下简称《报告》）建议，对2015年GDP低于100亿元的7个欠发达镇实行分类施策，将经济基础特别薄弱的洪梅、企石、望牛墩、谢岗作为帮扶工作的重点，通过项目统筹、土地统筹和规划整合多管齐下，不断推动地方经济增长。

 

　　对东莞均衡发展的问题，东莞市委书记吕业升寄予深切期望，他希望东莞发达镇街能够伸出手，拉自己欠发达的“兄弟”一把；与此同时，欠发达的镇街也要自强不息，主动往前多迈步，不断提升内力，加快经济转型发展，“东莞只有实现均衡发展，才能真正在更高起点上实现更高水平发展。”

 

　　A 完善基础设施 提升欠发达镇街吸引力

 

　　近年来，随着深莞惠一体化的持续深入，交通及基础设施的配套，成为东莞迈向深莞惠一体化的重要抓手之一。众所周知，深莞惠一体化的概念提出已经有六七年，作为基础条件的交通一体化，已在多次联席会议上被提出和确认，交通一体化，不仅能使地区间人员交流更为便利，也有助于各种生产要素的自由、充分流动，以达到经济发展突破地域限制，与周边地区形成互补和促进的局面。随着经济规模的不断增大，经济往来越来越密切，深莞惠之间多层次、全方位的交流将更加频繁，而便捷的交通将成为十分重要的推动力。

 

　　近年来，东莞积极打通外部与内部的交通“经脉”，破解城市交通困局。近年来，珠三角路网实现了飞跃式发展，各市之间为实现内疏外通，纷纷开建一系列道路工程，打破交通上的瓶颈。而市内外存在的“断头路”，也是东莞着力解决的交通和基础设施难题。

 

　　去年，深莞惠三市党政联席会议审议通过了《深莞惠交通运输一体化规划》，作为三市交通一体化的总体规划指引。今年2月，深莞惠经济圈党政主要领导第九次联席会议，就莞深两地共同推进东莞凤平路至深圳平大路建设达成共识。4月份，凤岗镇凤平路—平大路项目就开展施工图设计，并争取年底前建成通车。这意味着这段困扰莞深两地市民多年的“断头路”将被打通，周边群众出行，也将更加便利。

 

　　在完善基础设施提升欠发达镇街环境吸引力的问题上，《报告》建议针对欠发达镇的区位劣势，路网可达性不足、个别镇村对外接壤的重要出口尚未打通等情况，按照“有系统规划、有财政支持、有社会资本参与、有市场主体投资运营管理、有投资回报模式”的思路，不断完善欠发达地区一体化的交通道路设计，探索运用金融杠杆放大财政资金的作用，引导社会资本参与欠发达地区的道路交通等城镇基础设施建设，改善欠发达镇交通条件，不断提升投资环境，进而实现“路通财通”。

 

　　与此同时，《报告》还提出由市住建局牵头，以欠发达镇为建设主体，整合政策资源，统筹开展新农村连片示范、美丽幸福村居连片建设等项目，增强招商引资的环境吸引力，由镇街统一招商引资，实行利益分成，不断提升农村宜居环境，让农民收入不断提高。 

 

　　B 引导镇统筹村 实现镇村联动发展

 

　　近年来，如何完善激励政策体系，支持镇（街道）推进对基层特别是村组的土地、厂房和招商统筹，进一步拓展发展空间，提高发展质量和效益，一直是东莞众多镇街共同面临的大课题。

 

　　针对上述情况，《报告》建议，把欠发达村经营性收入增长任务，以及全市高负债村组数量、收不抵支村数量压减任务，逐一分解到各镇街，强化镇街的责任，通过镇街统筹土地物业促进资源集约开发，统筹招商引资促进产业转型升级，统筹利益分配促进镇村联动发展。

 

　　以麻涌为例，近年来，该镇针对农村集体经济发展缓慢、群众生活水平不高等问题，积极实施镇村统筹发展战略，加快富民强镇步伐。麻涌实施镇村统筹发展战略，使民生工程有效推进。首先是加强农村基础设施建设。从2009年开始，该镇实施农村环境“五整治”工程，镇财政按照5：5比例，每年配套1000万元补贴农村道路、绿化公园、河涌清淤等公共设施建设工程；其次是加快调整农业产业结构。针对香蕉种植收益明显下降的问题，通过镇财政补贴的方式引导农民调整种植结构；与此同时，该镇还实施创业就业工程，出台了促进创业就业政策，从2009年开始，镇财政每年投入1000万元用于实施创业就业工程；此外，麻涌还多管齐下，切实减轻村级负担。

 

　　同样作为欠发达镇的东坑，也在多管齐下加大镇村资源的统筹力度。据该镇经贸部门相关负责人介绍，接下来，东坑将重点围绕通讯电子面向深圳实施产业招商，围绕高端新型电子信息，重点引进为松山湖华为做配套的企业，延长产业链条。与此同时，东坑也计划对高层厂房实施全面招商，引进一批技术高、效益强、能耗低的通讯电子企业进驻，为通讯电子产业逐年增长提供原动力。

 

　　经济的发展，离不开土地等要素资源的支撑。为此，《报告》建议由镇街指定的土地储备工作机构制定年度土地储备计划，依法通过收回、收购、办理农地转用和征地手续收储镇内相关土地，用于承接优质大项目。由镇街对欠发达村、高负债村归整土地给予资金支持。并参考广州、南海等地做法，引进社会资金和市场主体实施拆迁补偿安置工作，加快土地统筹开发进度。此外，还将通过市场运作，统筹村组的闲置土地和旧厂房，进行统一招商，确保欠发达镇及村组租金收益，能得到有效提升。

 

　　近年来，欠发达镇企石就通过强化农村集体资产管理，建立了全镇统一的农村集体资产交易及监管平台，实现农村集体资产交易规范化、阳光化，确保集体资产保值增值。此外，该镇还引导多个村委会购买从莞高速信托产品和东莞信托“宏信”系列理财产品，推动村级集体经济从单一租赁模式向多元化发展转变，进一步增加农村集体收入。

 

　　C 欠发达镇教育养老等支出有望减负

 

　　近年来，欠发达镇企石对镇敬老院实施扩建，改善孤寡老人居住条件。并搭建“居家养老”服务平台，帮助近百名单亲母亲、困难妇女、“4050”妇女实现居家就业。为改善该镇敬老院人居环境，满足日益增长的敬老院养老床位和生活设施需求，企石镇近年还投资250万元扩建一栋宿舍楼，增加床位近200张，并配备多种功能室。

 

　　但未来，欠发达镇的民生支出有望减负。以教育支出为例，目前，东莞市与镇按9：1的比例分担初中教育经费，小学教育经费全额由镇街承担，市对欠发达镇的教育经费并没有倾斜。因此，《报告》建议参照中学教育经费分担机制，将小学教育纳入市对欠发达镇的教育经费补助范围，减轻欠发达镇教育经费负担。

 

　　统计数据显示，东莞欠发达镇小学生共3.62万人，每位学生每年平均经费为1.43万元，合计5.17亿元。《报告》建议由市镇共同分担小学教育经费。

 

　　与教育一起有望减负的还有养老支出。目前，东莞全市低保户共有6040户11922人（其中次发达镇低保户共2116户4403人，占36.9%），按目前村民养老保险个人缴费标准，每年共需约2700万元。《报告》建议由市财政全额承担，或者按低保户所在镇街的档次，由市镇按分档比例承担。

 

　　《报告》还建议积极向省争取政府债券额度，在全市政府债券置换存量债务额度中，优先支持欠发达镇转换高息借款，帮助减轻利息负担。 

 

　　■对话

 

　　市农委办：

 

　　支持欠发达镇推进“两减一增”

 

　　记者：在多年的发展过程中，东莞通过“一镇一品”的模式迅速提升了镇街的经济水平，但受制于主客观等因素，部分欠发达镇创新不足、产业不大、经济不强，与发达镇的水平差距在不断加大，最核心的问题症结在哪里？破解之道又在哪里？

 

　　市农委办：主要的症结可以总结为“两个不均衡、一个融入不足、两个管理不到位”。此次课题调研聚焦欠发达镇、镇村统筹发展、基础治理、社会治安四大领域。对于这几方面发展存在的不平衡，主要表现在镇与镇之间发展不平衡，村与村之间发展不平衡，外来人口融入当地的广度和深度都不够，此外，在基础管理中，对常住人口和流动人口的管理不到位。其中，镇与镇之间发展不均衡的主要症结，在于欠发达镇普遍存在区位劣势、产业劣势、土地利用劣势，设施环境劣势，以及支出负担沉重。未来，东莞将从这些问题入手，突出产业项目扶持、土地统筹等工作，并建议从全市层面注入帮扶资金，不断提升欠发达镇的基础设施建设。此外，在资金及土地政策方面，也有相应的政策倾斜。

 

　　记者：当前，东莞全市镇村普遍存在新增建设用地有限和大量存量用地效益偏低的问题，在东莞构筑开放型经济发展新体制，以及在更高起点上谋划更高水平发展的背景下，如何面对这个发展难题？

 

　　市农委办：我们通过《报告》建议，由市国土局牵头，支持欠发达镇推进“两减一增”工作，将增加的规模指标向欠发达镇倾斜，调减欠发达镇的耕地和基本农田面积，增加建设用地规模。并优先将欠发达镇土地收储纳入市的储备计划，支持欠发达镇统筹连片土地，用地指标也将优先向欠发达镇倾斜。

 

　　在此基础上，东莞市“三旧办”每年为每个次发达镇安排不少于1个“三旧”改造项目。而在土地增值收益分配机制方面，我们建议总结凤岗、虎门等镇经验，理清征地补偿款与土地增值收益等收入之间的关系，探索建立镇、村、组土地增值收益部分分享机制。

 

　　记者：在东莞欠发达镇街中，面临的发展难题各不相同，从全市层面，如何量体裁衣，有针对性地对欠发达镇街和村组进行指导和帮扶？

 

　　市农委办：在均衡发展的过程中，我们将充分发挥镇街的主体作用。以项目统筹为例，各结对帮扶的牵头部门与配合部门一起，根据市的产业发展规划和各欠发达镇的功能定位，加强对欠发达镇的项目扶持，跟踪解决发展中的实际困难，每年为对口欠发达镇引进不少于1个高端重大产业项目。

 

　　■记者手记

 

　　均衡发展才能实现更高水平发展

 

　　东莞早期“村村点火”，多头发展曾打造了令外界瞩目的“经济奇迹”，但随着转型升级的不断推进，创新驱动战略的不断深入，东莞镇与镇之间、村与村之间的发展差距日益明显。在镇一级，部分欠发达镇创新不足、产业不大、经济不强，其发展水平和质量与发达镇（街道）的差距在不断拉大。而放眼村组，村组集体经济的可持续发展问题依然有待破解，一些欠发达村组收不抵支、负债累累的问题令人惊讶。此外，外来人口融入的广度和深度不够，仍是东莞基层治理的短板。常住人口与流动人口管理不到位，也容易引发各种不稳定因素。全市发展不均衡的问题十分突出，正成为东莞实现更高水平发展的重要挑战。

 

　　《报告》表明，当前东莞镇域经济不均衡主要体现在三个方面：首先是主要经济指标悬殊，8个欠发达镇地区GDP平均仅为70亿元，为全市所有镇街平均水平171亿元的41%；欠发达镇平均税收总额为10.9亿元，约为全市平均水平34.2亿元的32%；其次是产业效益悬殊，全市单位建设用地GDP产出约为5.5亿元/平方公里，欠发达镇建设用地GDP产出约为3.41亿元/平方公里，低于全市平均水平。其中，企石镇用地GDP产出仅有2.35亿元/平方公里；此外，重大优质项目数量直接影响镇街经济发展，截至今年8月，8个欠发达镇合计仅有33个项目，与发达镇相比差距十分明显。笔者认为，只有在全市范围内更全面地实现均衡发展，才能加快实现在更高起点上谋划更高水平的发展。

 

　　值得欣慰的是，《关于东莞工作总体思考的情况报告》明确提出，东莞将把立足经济新常态在更高起点上实现更高水平发展，作为“十三五”时期东莞经济社会发展的价值追求，努力实现五大发展目标。同时，以推动国家构建开放型经济新体制试点试验工作为契机，寻求破解实现更高水平发展的八大难题。

 

　　近年来，东莞以水乡片进行一体化统筹，以经济联动推动资源共享，迈出了有益的一步。笔者认为，作为经济和产业基础雄厚的制造业大市东莞，应该以敢为人先的魄力和担当，在均衡发展的问题上，做出更多有益的探索。

 

　　■调研报告精华

 

　　作为“世界工厂”的东莞，改革开放30多年来取得了令外界瞩目的经济成绩，并构筑起了完善的产业链条。然而，在发展的过程中，由于各种各样的原因，不同镇街与不同村组之间，仍存在着较大的发展差异，该报告聚焦欠发达村镇和基层治理的短板，以及体制性障碍和结构性问题，深入开展调查研究。并针对当前东莞市各欠发达地区经济发展、提升基层治理能力等方面存在的突出问题，提出破解对策。

 

　　《报告》建议，突出市级层面统筹，举全市之力促欠发达镇加快发展，以打破常规的力度，突出产业项目扶持，加强国土、规划、项目服务，落实项目统筹、土地统筹，改善欠发达镇交通路网等基础设施条件。

 

　　为了解决欠发达镇发展过程中缺乏启动资金的难题，《报告》建议由市统筹发达镇街帮扶资金，同时市财政配套注入资金，建立资金池，作为扶持欠发达镇产业项目的前期土地整合、基础设施建设的启动资金。

 

　　在园区建设方面，《报告》建议加快推进市级产业园区的统筹开发，充分发挥园区对次发达镇经济的带动和促进作用。其中，依托水乡新城建设，扶持带动洪梅、望牛墩、道滘镇发展；依托银瓶创新区、粤海产业园建设，扶持带动谢岗镇发展；依托东部工业园，加快企石镇发展。

 

　　而在加强资产管理方面，将依托农村集体资产“两个平台”，重点加强欠发达村集体资产交易、经营合同等方面的指导监督。镇村建立还贷资金，帮助村组开展转贷降息，降低利息负担。在此基础上，加强村组债务管理，严控新增债务，使村组负债率控制在合理水平。

 

　　值得关注的是，在基层管理方面，《报告》建议尽快出台东莞市租赁房屋管理方面的地方性法规，明确出租屋管理责任主体、实行分类管理、提高处罚标准，加大对出租屋违法现象的震慑力度。（来源：南方日报 ）